Vergesellschaftung von Wohnungseigentum – ein Landesgesetz und seine Verhältnismäßigkeit

Am 20. September 2026 wird in Berlin das neue Abgeordnetenhaus gewählt. Nach aktuellem Stand ist davon auszugehen, dass die neue Koalition einem vor Jahren angeschobenen Volksbegehren (Deutsche Wohnen & Co Enteignen) neues Leben einhaucht und dieses in Form eines neuen Landesgesetzes umsetzen wird.

Im Jahr 2021 hat die Mehrheit der bei dem Volksentscheid abgestimmten Berliner für eine Vergesellschaftung von Grundstücken von privaten Unternehmen mit einem Wohnungsbestand von mehr als 3.000 Einheiten gestimmt. Da dem Volksentscheid kein konkreter Gesetzesentwurf zugrunde lag, führte der Volksentscheid nicht unmittelbar zu einem neuen Landesgesetz, das die Vergesellschaftung regelt. Aufgrund der rechtlichen und wirtschaftlichen Komplexität dieses Themas sah der Volksentscheid vielmehr vor, dass sich die Landesregierung mit diesem Thema auseinandersetzen und selber einen Gesetzesentwurf erarbeiten soll. Hierfür hat das Land Berlin zunächst eine Expertenkommission berufen, die die Verfassungsmäßigkeit der geplanten Vergesellschaftung untersuchen sollte. Der Abschlussbericht wurde im Juni 2023 herausgegeben. Die Expertenkommission kam zu dem Ergebnis, dass eine Vergesellschaftung grundsätzlich möglich sei.

 

Verhältnismäßigkeit des Landesgesetzes

Neben der gesetzgeberischen Hürde, die wir bereits in unserem Beitrag „Vergesellschaftung von Wohnungseigentum – das Wettrennen um die Gesetzgebung“  näher beleuchtet haben, sind auch an die inhaltliche Ausgestaltung des möglichen Landesgesetzes zahlreiche Hürden gestellt. Eine dieser Hürden betrifft die Frage, ob das geplante Landesgesetz zur Vergesellschaftung auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit erfüllen muss bzw. kann. Die Frage der Verhältnismäßigkeit hat sich auch die Expertenkommission gestellt, obgleich sich die Kommission über die Anwendbarkeit dieses Grundsatzes und die Beurteilung der einzelnen Voraussetzungen nicht einig war. Im Ergebnis ist jedoch der Großteil der Expertenkommission der Ansicht, dass die Verhältnismäßigkeit gewahrt werden dürfte.

Aus der Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes folgt zunächst, dass dem geplanten Vergesellschaftungsgesetz ein legitimer Zweck zugrunde liegen muss. Zudem muss es geeignet, erforderlich und angemessen sein. Da die Prüfung der Angemessenheit eine einzelfallabhängige Abwägung der betroffenen Rechtsgüter und dementsprechend umfangreiche Erwägungen voraussetzt, gehen wir auf diese Erwägungen ein, sobald das neue Abgeordnetenhaus einen entsprechenden Gesetzesentwurf vorgelegt haben sollte.

Demgegenüber dürfte für die Anwendung des Art. 15 GG keine ergänzende „Sozialisierungsreife“ gefordert werden. Das wäre etwa ein Gemeinwohlkriterium („Straße für alle“ bzw. „Park zugänglich für alle“ in Abgrenzung zur begrenzten Anzahl der begünstigten Mieter), was eigentlich begrüßenswert sein dürfte. In der juristischen Literatur wird zwar teilweise vertreten, dass eine Vergesellschaftung nur zulässig sei, wenn sie dem objektiven Gemeinwohl entspreche. Dieses Verständnis ist jedoch nicht vom Wortlaut des Art. 15 GG gedeckt. Zudem spricht die Entstehungsgeschichte der Norm gegen ein entsprechendes Verständnis. Denn eine entsprechende tatbestandliche Einschränkung in Art. 15 GG („Wohl der Allgemeinheit“) wurde zwar von den Vätern des Grundgesetzes diskutiert, aber im Ergebnis nicht in den Normtext aufgenommen. Demnach dürfte das Erfordernis der Sozialisierungsreife erst gefordert werden können, wenn der Wortlaut des Art. 15 GG in Zukunft dahingehend abgeändert werden sollte.

 

Anwendbarkeit des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes

Nach zutreffender Ansicht, die auch weitestgehend von der Expertenkommission vertreten wird, ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auch auf die Vergesellschaftung anwendbar. Schließlich ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Ausfluss des sich insbesondere aus Art. 20 GG ergebenden Rechtsstaatsprinzips. Das Rechtsstaatsprinzip und mithin auch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genießen höchsten Verfassungsrang und sind somit auch bei der Anwendung „einfacher“ Grundrechtsnormen zu berücksichtigen. Dies lässt sich aus der Ewigkeitsgarantie gemäß Art 79 Abs. 3 GG ableiten, die dem Rechtsstaatsprinzip einen besonderen Schutz einräumt.

 

Legitimer Zweck

Aus der Formulierung von Art. 15 GG ergibt sich bereits, dass die Vergesellschaftung per se einen legitimen Zweck darstellt. Schließlich erfolgt die Überführung der in Art. 15 GG aufgeführten Güter in Gemeineigentum „zum Zwecke der Vergesellschaftung“. Dies jedoch als alleinigen Zweck für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit ausreichen zu lassen, erscheint nicht überzeugend. Schließlich wäre die in Art. 15 GG als einzige Umsetzungsform vorgesehene Verabschiedung eines Gesetzes, welches die Vergesellschaftung regelt, stets geeignet, erforderlich und angemessen. Denn es erfüllt immer den Zweck der Vergesellschaftung und kann auch nicht durch eine andere Handlungsform ersetzt werden.

Neben dem aus dem Gesetz stammenden Zweck sind daher auch weitere Zwecke in die Prüfung einzubeziehen und anhand der weiteren Voraussetzungen der Verhältnismäßigkeit zu beurteilen. Weitere Zwecke der Vergesellschaftung, so auch im Abschlussbericht der Expertenkommission dargestellt bzw. im Rahmen des Volksentscheids vorgetragen, sind insbesondere (i) die Sicherstellung von Mietpreisen, die dauerhaft für einkommensschwache Schichten leistbar sind, (ii) die perspektivische Schaffung von neuem Wohnraum durch Nachverdichtung und Aufstockung und (iii) die Sicherstellung einer ausgewogeneren Bewirtschaftung im Interesse der Mieter. Dass diese Zwecke für sich betrachtet legitim sind, dürfte auf der Hand liegen.

 

Geeignetheit

Damit auch die Geeignetheit vorliegt, muss die geplante Vergesellschaftung den oben skizzierten Zwecken dienlich sein. Die Befürworter der Vergesellschaftung führen insoweit gerne an, dass die Mieten in den vergesellschafteten Wohnungen perspektivisch sinken oder jedenfalls nicht mehr steigen würden. Schließlich sei die Anstalt öffentlichen Rechts als neue Eigentümerin der Wohnungen nicht der Erzielung einer Rendite verpflichtet. Unberücksichtigt bleibt hierbei jedoch, dass eine Absenkung bzw. Stabilisierung der Mieten wirtschaftlich für das Land Berlin nur realistisch sein dürfte, wenn die aktuellen Eigentümer der zu vergesellschaftenden Wohnungen (weit) unter dem Verkehrswert entschädigt werden würden. Denn bei einer Entschädigung nahe am Verkehrswert oder zum Verkehrswert dürfte das Land auf die hohen Mieten angewiesen sein, um die Entschädigungen bedienen zu können. Soweit sich die Befürworter der Vergesellschaftung auf den Standpunkt stellen, dass eine Verkehrswertentschädigung nicht im Einklang mit dem Sinn und Zweck des Art. 15 GG stünde, mag dies rechtlich vertretbar sein. Bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts dürfte jedoch eine verbleibende Unsicherheit und das Risiko einer Verkehrswertentschädigung nicht auszuräumen sein.

Dessen ungeachtet bleibt unklar, wie eine ausgewogenere Bewirtschaftung der Wohnungen tatsächlich sichergestellt werden soll. Grundsätzlich wäre eine stetigere Instandhaltung und energetische Sanierung der Wohnungen aus Mietersicht zu begrüßen. Dies in das geplante Landesgesetz zur Vergesellschaftung (oder an anderer Stelle) aufzunehmen und die Anstalt öffentlichen Rechts insoweit zu verpflichten, ist insbesondere aus Klimagesichtspunkten wünschenswert. Die rechtliche Sicherstellung dieses Zwecks dürfte wenig problematisch sein. Fragen stellen sich jedoch auf tatsächlicher Ebene. Denn wo die Ressourcen, die für eine mieterfreundliche Bewirtschaftung von weiteren rund 220.000 Wohnungen erforderlich sind, herkommen sollen, bleibt bislang unklar.

Unklar ist zudem, ob die aktuell geplante Vergesellschaftung überhaupt die richtige Antwort auf die im Raum stehende Frage ist. Schließlich ist der Grundtenor der Vergesellschaftungsdebatte stets, dass die Mieten in Berlin derzeit zu teuer seien und wieder für die breite Bevölkerung zugänglich gemacht werden müssen. Kann die geplante Vergesellschaftung dieses Ziel erfüllen?

Strenggenommen, betrifft die geplante Vergesellschaftung lediglich Wohnungen, die (derzeit) im Eigentum großer Wohnungsunternehmen steht. Die Unterstellung, dass diese (und nur diese) zu horrenden Mieten angeboten und vermietet werden, ist eine bloße Vermutung. Ob und inwieweit Wohnungen, die im Eigentum „privater“ Vermieter stehen, zu vergleichbaren oder höheren Mieten vermietet werden, bleibt unberücksichtigt. Natürlich lässt sich anführen – so auch die Expertenkommission – dass die sinkenden Mieten in den vergesellschafteten Wohnungen zu einer Absenkung der ortsüblichen Vergleichsmiete führen (können), was sich wiederum positiv auf das Mietniveau auswirken würde. Dies dürfte jedoch eher für Mieterhöhungsverlange der Vermieter relevant sein und weniger die Absenkung der Mieten in teuren Wohnungen betreffen. Ausgehend von dem von der Initiative verfolgten Zweck müsste die Vergesellschaftung somit weitaus mehr Wohnungen betreffen, die zu „zu hohen“ Mieten vermietet werden – unabhängig davon, in wessen Eigentum sie stehen. Dass der bürokratische Aufwand, diese Wohnungen zu ermitteln, erschlagend sein dürfte, leuchtet ein – eine eigentlich vorzugswürdigere Maßnahme sollte jedoch nicht nur aufgrund des hohen Aufwands verworfen werden.

Abschließend sei darauf hingewiesen, dass die Annahme, dass durch die Vergesellschaftung neuer Wohnraum entsteht – so wünschenswert dies auch sein mag – bislang nicht hinreichend begründet wurde. Die Expertenkommission arbeitet mit der Annahme, dass „der Landesgesetzgeber entweder im Gesetz selbst oder in den gesetzlichen Vorgaben zur Satzung des künftigen Trägers einschlägige Maßnahmen“ aufnehmen wird. Wie dies praktisch aussehen soll, ist unklar.

Ob diese (Gegen-)Aspekte genügen, um die Geeignetheit abzulehnen, bleibt abzuwarten. Klar dürfte jedenfalls sein, dass sich eine vorschnelle und pauschale Annahme der Geeignetheit verbietet.

 

Erforderlichkeit

Das Landesgesetz muss nicht nur geeignet, sondern auch erforderlich sein. Die Erforderlichkeit entfällt, wenn ein gleich effektives Mittel denkbar ist, das für den Belasteten milder ist.

Als milderes Mittel liegt zunächst der durch das Land Berlin zu organisierende Neubau von Wohnungen auf der Hand. Dies kann jedoch nur auf den ersten Blick als milderes Mittel herhalten. Denn – wie auch die Expertenkommission ausführt – hat der Neubau zunächst keine direkten Auswirkungen auf die „zu hohen“ Mieten der Bestandsbauten. Dies würde sich erst ändern, wenn durch den Neubau ein derartiges Überangebot geschaffen wird, dass es zu vermehrtem Leerstand kommt. In einem derart angespannten Wohnungsmarkt dürfte dies jedoch in weiter Ferne liegen.

Ein weiteres mögliches milderes Mittel in Bezug auf die Sicherstellung eines leistbaren Mietniveaus wirft die Expertenkommission selbst auf: die Einführung eines neuen Mietendeckels. Schließlich kann so, auch langfristig, sichergestellt werden, dass die Mietpreise stabil und auch für einkommensschwache Gruppen leistbar bleiben. Der vorrangige Zweck der Sicherstellung leistbaren Wohnraums dürfte hierdurch erfüllbar sein. Zurecht setzt die Expertenkommission dem jedoch entgegen, dass ein solcher Mietendeckel grundsätzlich alle Vermieter in Berlin betreffen würde und somit eine deutlich größere Reichweite hätte als die geplante Vergesellschaftung. Zwar erscheint der Grundrechtseingriff durch einen Mietendeckel weniger intensiv, er würde jedoch auch in das Eigentumsgrundrecht derjenigen eingreifen, die aufgrund eines Wohnungsbestands von weniger als 3.000 Einheiten bisher nicht Teil der Debatte waren. Dies führt dazu, dass ein solcher Mietendeckel kein milderes Mittel darstellt. Um dies zu ändern, müsste der Anwendungsbereich dieses Mietendeckels entsprechend dem Anwendungsbereich des geplanten Vergesellschaftungsgesetzes verfasst werden. Denn in diesem Fall würde der Mietendeckel grundsätzlich nur Eigentümer betreffen, denen mehr als 3.000 Einheiten gehören. Soweit der Gesetzgeber diesem Vorschlag einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz nach Art. 3 GG entgegengehalten sollte, dürfte dies nicht überzeugend sein. Denn in Bezug auf die Vergesellschaftung wurde bereits angeführt, dass es sich nicht um einen Verstoß gegen Art. 3 GG handele. Da der Anwendungsbereich vergleichbar ist, sollte dies auch für einen entsprechenden Mietendeckel gelten.

Dass der Berliner Mietendeckel aufgrund fehlender Gesetzgebungskompetenz verfassungswidrig war, dürfte der Annahme als milderes Mittel ebenfalls nicht entgegenstehen. Schließlich wäre die Folge, dass der betroffene Eigentümer einen schwerwiegenderen Grundrechtseingriff hinnehmen muss, weil sich Staat und Land um eine Kompetenzfrage streiten. Dieser gesetzgeberische Konflikt kann nicht zum Nachteil der Betroffenen führen (vgl. hierzu auch das Sondervotum im Abschlussbericht der Expertenkommission).

Im Ergebnis ist festzuhalten, dass auch die Erforderlichkeit nicht zweifelsfrei gegeben sein dürfte. Die Argumente der Expertenkommission lassen sich gut hören. Zumindest die Einführung eines neuen Mietendeckels mit vergleichbarem Anwendungsbereich dürfte jedoch in Bezug auf die Sicherstellung eines stabilen Mietniveaus geeignet sein, ein gleichgeeignetes, aber milderes Mittel darzustellen.

 

Ergebnis und Ausblick

Sobald der Entwurf eines möglichen Vergesellschaftungsgesetzes erscheint, ist dieses insbesondere aus verfassungsrechtlicher Sicht mit Blick auf die Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu untersuchen. Wie in diesem Beitrag aufgezeigt, gibt es insbesondere in Bezug auf die Geeignetheit und Erforderlichkeit massive Angriffspunkte, die gegen eine Verhältnismäßigkeit sprechen. Ob diese ausreichend sind, damit eine oder beide Voraussetzungen entfallen, kann nicht abschließend beantwortet werden. Insoweit werden wir und der Immobilienmarkt in Berlin gespannt auf eine Entscheidung des Verfassungsgerichts blicken müssen.

Unabhängig von der Frage der Verhältnismäßigkeit ist im Rahmen der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit zu berücksichtigen, dass der Überlegung eines Vergesellschaftungsgesetzes des Landes Berlin ein gewisser Selbstwiderspruch anhaftet. Denn – wie auch die Initiative „Deutsche Wohnen & Co Enteignen“ auf ihrer Internetseite ausführt – gehörten zahlreiche der Häuser, die durch die Vergesellschaftung dem Gemeineigentum zugeführt werden sollen, früher dem Land Berlin. Das Land hat diese Häuser damals (mittelbar) in großen Portfolien an private Wohnungsunternehmen veräußert und so privatisiert (teilweise zu Zeiten der SPD-Linke-Koalition). Dieses Verhalten hat maßgeblich zu dem von der Initiative angeprangerten momentanen Zustand beigetragen, da die Häuser ansonsten im Eigentum des Landes verblieben wären. Die Tatsache, dass das Land (unter anderem) diese Häuser oder jedenfalls einen Teil davon im Wege der Vergesellschaftung „zurückholen“ wird, wirkt widersprüchlich und unter Berücksichtigung der Argumentation, dass eine Entschädigung (weit) unterhalb des Verkehrswertes möglich sein soll, auch aus Wertungsgesichtspunkten unbillig.

Auch ohne ein Urteil des Verfassungsgerichts dürfte klar sein, dass es sich bei dem möglichen Gesetzesvorhaben um ein reales Risiko für große Wohnungsunternehmen in Berlin handelt. Trotz der Gegenargumente ist in Bezug auf den eigenen Bestand aus kommerzieller und rechtlicher Sicht zu prüfen, ob eine Vergesellschaftung des Wohnungsbestands droht und was die damit zusammenhängenden Folgen sind.