Una regulación para los lobbies en España | Expansión

A principios del mes pasado se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el Acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados por el que se remite a la Comisión de Hacienda y Función Pública el Proyecto de Ley de transparencia e integridad de las actividades de los grupos de interés, actualmente en fase de presentación de enmiendas. Se trata de una regulación largamente esperada, cuya andadura comenzó en 2022 con un Anteproyecto de ley sometido a consulta pública, que no llegó a remitirse al Parlamento en la anterior legislatura. Ahora se ha culminado la fase prelegislativa, si bien el Anteproyecto no se sometió a consulta del Consejo de Estado, "por no ser preceptivo".

Tanto a nivel de la Unión Europea, como de la mayoría de los Estados miembros, hace tiempo que -siguiendo los pasos de la norteamericana Lobbying Disclosure Act de 1995- se superó la visión negativa de los llamados "lobbies", para pasar a considerar esta actividad como una parte legítima y necesaria del proceso de toma de decisiones políticas y una garantía de que éstas reflejen las necesidades reales de la ciudadanía.

Los de grupos de intereses pueden desempeñar un papel clave en el diálogo abierto y pluralista en el que se basa un sistema democrático. Pero es fundamental que ese diálogo sea transparente y público y, para ello, es esencial que estos grupos se encuentren inscritos como tales en un registro público.

El Proyecto de ley viene, por tanto, en buena hora, a satisfacer una necesidad que era ya imperiosa: España es hoy uno de los pocos Estados de la Unión Europea que carece de una regulación nacional sobre esta materia. Hasta el punto de que algunas Comunidades Autónomas, como Cataluña y Madrid, se han adelantado en varios años aprobando su propia legislación. Esto ha llevado en algún caso a que, en el ámbito del sector público estatal, se supliese esta falta de regulación a través de regulaciones internas. Ha sido el caso de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, cuyo Presidente aprobó en 2016 una resolución sobre "buena praxis en las relaciones entre la CNMC con agentes externos". Se creó entonces en dicha Comisión un Registro de Grupos de Interés, de carácter voluntario, público y gratuito; sin duda un paso en la dirección adecuada, pero que no pasó de ser un conjunto de reglas puramente admonitorias o indicativas, en ausencia de una norma nacional de rango legal: un buen ejemplo del denominado "soft law".

El Proyecto de ley pretende garantizar la transparencia y la participación en los procesos de toma de decisiones públicas y prevenir situaciones de conflictos de intereses "en el ámbito de la Administración General del Estado y de su sector público institucional". Para garantizar lo anterior, se crea un Registro General de Grupos de Interés en el que deben inscribirse -obligatoriamente- dichos grupos, si pretenden desarrollar cualquier comunicación directa o indirecta con el personal público, "con la finalidad de intervenir en los procesos de toma de decisiones públicas o en los procesos de diseño y aplicación de políticas públicas y de elaboración de proyectos normativos".

Este Registro dependerá de la Oficina de Conflictos de Intereses, organismo que ya existe desde hace años, pero que se modifica profundamente por la ley, para convertirlo en una administración independiente. Es decir, una autoridad que actuará con plena autonomía e independencia funcional en el ejercicio de sus funciones, sin que la persona titular de la Oficina, ni el resto del personal que presta servicios en la misma, puedan solicitar ni aceptar instrucciones de ninguna entidad pública ni privada. En este punto el Proyecto ha seguido el modelo de la Ley francesa sobre transparencia y lucha contra la corrupción de 2016, que encomendó la gestión de un Registro similar a la "Haute Autorité pour la transparence de la vie publique", configurada como autoridad independiente.

A partir de aquí, el Proyecto me parece bastante mejorable en algunos puntos: unas veces por querer abarcar demasiado y otras, por lo contrario. Es excesiva la definición de grupo de interés: "las personas físicas y jurídicas y las agrupaciones sin personalidad jurídica, incluidas las plataformas, foros, redes u otras formas de actividad colectiva, tanto si actúan por cuenta propia como ajena, con independencia de la forma que adopten o de su estatuto jurídico, y que lleven a cabo actividades de influencia sobre el personal público". Sobre todo, porque la "actividad de influencia" se conecta con "la finalidad"; así, se dice que es actividad de influencia "cualquier comunicación directa o indirecta realizada por un grupo de interés con el personal público, con la finalidad de intervenir en los procesos de toma de decisiones públicas". Esto parece conducir a un proceso de intenciones difícil de objetivar. Un ejemplo, sacado del propio anteproyecto: "organizar, con la finalidad de ejercer influencia, reuniones, conferencias, cursos de formación u otros actos a los que asista como persona invitada o ponente el personal público". Si una Escuela de negocios o una Universidad privada invitan a "personal público" para debatir sobre un tema de regulación económica ¿deben registrarse como "lobbies"? Todo depende de su intención, discrecionalmente apreciada por la Administración.  

Desde otra perspectiva, el Proyecto se queda corto, al limitar el ámbito del "personal público susceptible de influencia", con un criterio formalista, a una parte de la organización burocrática, como es la Administración General del Estado y sus entes institucionales. ¿Por qué no incluir la multitud de empresas públicas que, bajo forma mercantil, gestionan infraestructuras estratégicas o servicios esenciales (y que sin duda ejercen funciones públicas), como Red Eléctrica de España, Enagas, CLH, OMIE, AENA, Bolsas y Mercados y otras? Y dando un paso más: ¿Por qué no incluir en el ámbito de lo influenciable a la actividad parlamentaria? Si lo que se pretende regular es la influencia en "los procesos de elaboración de disposiciones normativas", no parece razonable excluir la fase parlamentaria de esos procesos. Así lo hace la ya citada Lobbying Disclosure Act, que se aplica tanto a la rama federal ejecutiva como a la legislativa; y también la Ley francesa de transparencia de 2016, que incluye a los parlamentarios entre el personal susceptible de influencia.

*Artículo escrito por José Manuel Sala para Expansión.