Focus: La riforma dei giudizi innanzi alla Corte dei Conti - Il nuovo Codice della giustizia contabile

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Il 7 ottobre 2016 è entrato in vigore il Decreto Legislativo del 26 agosto 2016, n. 174 recante "Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell'art. 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124". Con questo nuovo testo normativo: (i) si è provveduto al riordino e alla ridefinizione della disciplina processuale concernente tutte le tipologie di giudizi che si svolgono innanzi alla Corte dei Conti, dai più noti giudizi di responsabilità per danno erariale, ai giudizi di conto, a quelli pensionistici e ad istanza di parte; (ii) sono state introdotte significative novità, soprattutto con riferimento ai giudizi di responsabilità per danno erariale.

La struttura del Codice

Il Codice è strutturato in VIII Parti, in particolare:

la Parte I è dedicata alle disposizioni generali, ovvero alla definizione dei principi, degli organi della giurisdizione contabile e dell'ufficio del pubblico ministero, nonché alla giurisdizione, alla competenza, all'astensione e ricusazione del giudice, alle parti e ai difensori, agli atti ed ai provvedimenti del processo.

La Parte II contiene le disposizioni che regolano lo svolgimento dei giudizi di responsabilità per danno erariale. Questo giudizio è caratterizzato da una prima fase istruttoria "preprocessuale", svolta dal P.M. in seguito ad una notizia di danno erariale, ed una seconda fase, più propriamente processuale, che inizia con la citazione in giudizio del presunto responsabile. In generale la responsabilità per danno erariale deriva da una condotta (attiva od omissiva) dolosa o gravemente colposa nell'ambito di un rapporto di servizio con la pubblica amministrazione.

La Parte III stabilisce le regole del giudizio sui conti. Quest'ultimi hanno per oggetto la verifica della regolarità del conto giudiziale cui sono tenuti i titolari di gestione di tesoreria e gli agenti contabili.

La Parte IV disciplina i giudizi pensionistici che concernono sia l'esistenza del diritto alla pensione, sia la sua entità.

La Parte V è dedicata agli altri giudizi su istanza di parte (ovvero: a) i ricorsi contro i provvedimenti definitivi dell'amministrazione finanziaria, o ente impositore, in materia di rimborso di quote d'imposta inesigibili e di quote inesigibili degli altri proventi erariali; b) i ricorsi contro ritenute, a titolo cautelativo, su stipendi e altri emolumenti di funzionari e agenti statali; c) altri giudizi ad istanza di parte, previsti dalla legge e comunque nelle materie di contabilità pubblica, nei quali siano interessati anche persone o enti diversi dallo Stato).

La Parte VI disciplina i giudizi di impugnazione.

I giudizi di responsabilità

Sino all'entrata in vigore del Codice, la disciplina del giudizio di responsabilità contabile si caratterizzava per la sua frammentarietà e per il riferirsi ad una pluralità di risalenti fonti normative. In particolare scarne disposizioni erano contenute nel Regio Decreto n. 1038 del 1933, nel Regio Decreto n. 1214 del 1934 e nella Legge n. 19 del 1994, mentre una norma di chiusura rinviava alle norme e ai termini del Codice di Procedura Civile, in quanto compatibili.

Il Codice, oltre a fornire finalmente un disciplina completa e puntuale del giudizio de quo contiene - inter alia - le significative novità qui di seguito evidenziate.

  1. L'attività istruttoria del P.M. può iniziare solo sulla base di notizie specifiche e concrete del danno. Tali vengono definite "le informazioni circostanziate e non riferibili a fatti ipotetici e indifferenziati".
  2. Viene fornita una precisa indicazione dei contenuti della denuncia di danno che una volta acquisita, se non manifestatamente infondata, dà luogo all'apertura del procedimento istruttorio.
  3. Vengono puntualmente disciplinati i poteri/doveri del P.M. al quale si chiede di svolgere attività di indagine non solo per provare gli elementi costitutivi della responsabilità erariale, ma anche quelli che escludono tale responsabilità.
  4. Viene stabilita, salvo motivate e parziali deroghe, la riservatezza delle attività istruttorie fino alla notifica dell'invito a dedurre al presunto responsabile.
  5. Viene dedicata una specifica disposizione alle audizioni personali delle persone informate sui fatti ed è prevista la nullità dell'audizione che si svolge senza la richiesta assistenza del difensore di fiducia. Viene inoltre prevista la sanzione pecuniaria irrogata dal P.M. a coloro che, senza giustificato motivo, non si presentano all'audizione.
  6. Viene previsto l'obbligo di motivazione degli atti istruttori del P.M. e introdotta, in difetto, una specifica causa di nullità.
  7. Vengono valorizzate le tutele difensive sin dalla fase istruttoria. In particolare il c.d. invito a dedurre, ovvero l'atto attraverso il quale il presunto responsabile è reso edotto del fatto che è stata fatta a suo carico un'indagine per danno erariale, viene arricchito di contenuti informativi per consentire al destinatario di comprendere la portata delle contestazioni a suo carico e argomentare la propria difesa.
  8. Dalla notifica dell'invito a dedurre, il presunto responsabile ha almeno 45 giorni (nella disciplina previgente erano 30) per depositare le sue controdeduzioni, eventuali documenti e chiedere di essere sentito personalmente dal P.M..
  9. Diviene obbligatoria, a pena d'inammissibilità dell'azione, l'audizione personale eventualmente richiesta dal presunto responsabile. Quest'ultimo può farsi assistere dal difensore di fiducia.
  10. Viene stabilito il diritto del destinatario dell'invito a dedurre di accedere al fascicolo istruttorio depositato dal P.M., nonché a tutti i documenti detenuti da pubbliche amministrazioni che ritenga rilevanti per la difesa. In questo caso i termini ordinari di accesso agli atti sono ridotti della metà ed inoltre, in caso di diniego, è possibile ricorrere al P.M. per l'attivazione dei suoi poteri istruttori.
  11. È prevista una specifica ipotesi di nullità dell'atto di citazione per mancata corrispondenza tra i fatti e gli elementi di diritto posti a sostegno della causa nella citazione e gli elementi essenziali del fatto che compaiono nell'invito a dedurre, tenuto conto degli eventuali ulteriori elementi acquisiti a seguito delle controdeduzioni.
  12. Viene espressamente vietata la chiamata in giudizio su ordine del giudice (tale disposizione era tuttavia già attuata in forza di una giurisprudenza pressoché unanime).
  13. L'intervento in giudizio del terzo è ammesso nella sola forma dell'intervento adesivo a sostegno delle ragioni del P.M.
  14. Vengono compiutamente disciplinati tre riti speciali:
    • Il rito abbreviato, inammissibile in caso di doloso arricchimento del danneggiante
    • il rito monitorio, ammesso solo nell'ipotesi di fatti dannosi di lieve entità, ovvero addebiti di importo non superiore a 10.000 €
    • Il rito relativo a fattispecie di responsabilità sanzionatoria pecuniaria, previsto quando la legge prevede che la Corte dei Conti debba irrogare una sanzione pecuniaria ai responsabili della violazione di specifiche disposizioni normative.

In conclusione possiamo affermare che, con il nuovo Codice, anche nel processo contabile le garanzie della difesa sono adeguatamente rafforzate ed il principio del giusto processo permea tutti gli istituti processuali. Obbiettivo che è stato raggiunto senza perdere di vista l'interesse pubblico al ristoro del danno erariale.

Il regime transitorio

L'Allegato 3 al Codice definisce la disciplina processuale applicabile ai giudizi in corso alla data di entrata in vigore del nuovo Codice e dispone le abrogazioni conseguenti.

Con riferimento alla disciplina dei giudizi di responsabilità in corso, viene espressamente previsto che:

  • Per i termini processuali - anche se sospesi o interrotti - dei giudizi che siano in corso alla data di entrata in vigore del Codice stesso, continuano a trovare applicazione le norme previgenti
  • Le disposizioni della Parte II, titolo I, capi I, II e III del Codice - che disciplinano l'istruttoria del P.M. - si applicano alle istruttorie in corso alla data di entrata in vigore del Codice stesso, fatti salvi gli atti già compiuti secondo il regime previgente
  • Tutte le altre disposizioni della Parte II, relativa ai giudizi di responsabilità, si applicano anche ai giudizi in corso