Il nuovo Decreto FER 2019-2021 - un futuro "luminoso" per il settore delle energie rinnovabili.

A cura di:

Il nuovo decreto 4 luglio 2019 riguardante gli incentivi alle fonti rinnovabili per il triennio 2019-2021 (il "Nuovo DM FER") è stato finalmente approvato dai Ministeri dello Sviluppo Economico e dell'Ambiente, è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 186 del 9 agosto 2019 ed è entrato in vigore il 10 agosto 2019.

Il successivo 23 agosto 2019, il Gestore Servizi Energetici – GSE S.p.A., dando attuazione al Nuovo DM FER, ha provveduto a pubblicare sul proprio sito web, il “Regolamento Operativo per l’iscrizione ai Registri e alle Aste del DM 4 luglio 2019”, che contiene le informazioni di dettaglio necessarie per la presentazione delle richieste di accesso agli incentivi.


Come discusso nei mesi scorsi, tra le principali novità introdotte dal Nuovo DM FER segnaliamo il ritorno del fotovoltaico e l'accorpamento di fonti diverse negli stessi contingenti, nell'ottica dichiarata di sfruttare tutti i possibili margini di ottimizzazioni delle offerte e quindi di ridurre la spesa complessiva.

Fatte salve tali novità e le altre di cui si dirà appresso, il Nuovo DM FER si pone comunque in un'ottica di continuità con il precedente Decreto Ministeriale 23 giugno 2016 (il "DM 2016"), al quale rinvia per definizioni, procedure e per tutta una serie di previsioni che vengono semplicemente confermate.

Finalità del Nuovo Decreto FER

Il Nuovo DM FER ha lo scopo di sostenere, per il triennio 2019-2021, la produzione di energia elettrica mediante impianti alimentati da fonti rinnovabili.

Le fonti contemplate dal Nuovo DM FER sono: l'eolico on-shore, l'idroelettrico, gli impianti alimentati a gas di discarica e gas residuati da processi di depurazione, e il fotovoltaico.

Risultano invece escluse le seguenti fonti: eolico off-shore, impianti a biogas, il geotermico, impianti a biomasse e bioliquidi, oceanica e solare termodinamico. Tale esclusione viene giustificata con la necessità di prevedere regimi incentivanti diversi e separati - da un lato - per quelle fonti che hanno raggiunto un elevato livello di sviluppo, consentendo quindi una sensibile riduzione dei costi, e - dall'altro lato - per quelle fonti che mantengono ancora profili di innovatività e una scarsa diffusione, mantenendo costi più elevati.

Anche il Nuovo DM FER, pur prevedendo registri e aste fino al 2021, introduce un principio di salvaguardia rappresentato dal costo massimo indicativo annuo degli incentivi di 5,8 miliardi di Euro. Si tratta della stessa soglia prevista dal DM 2016. Alla data del 3 maggio il costo annuo si assesta intorno ai 4,9 miliardi ed è destinato a ridursi drasticamente nei prossimi anni per effetto dell'esaurimento dei regimi incentivanti attualmente in essere, al netto ovviamente del costo derivante degli incentivi erogati ai sensi del Nuovo DM FER.

Il DM 2016 continuerà ovviamente ad applicarsi agli impianti iscritti in posizione utile nelle graduatorie formate a seguito delle relative procedure di asta e registro.

Le previsioni del Nuovo Decreto FER

La disciplina contenuta nel Nuovo DM FER è in gran parte simile a quella prevista nel DM 2016, e pertanto ci limiteremo ad evidenziarne le principali novità.

Spazio al Fotovoltaico

Come anticipato, il Nuovo DM FER vede dunque il ritorno dell'incentivazione al fotovoltaico, purché ricorrano determinate condizioni. Viene infatti confermato il divieto di incentivazione per gli impianti ubicati in aree agricole.

Il fotovoltaico, sia nelle aste che nei registri, condivide i contingenti con l'eolico. Le tariffe di partenza previste per il fotovoltaico sono Euro 105 per il fotovoltaico e 150 per l'eolico (per impianti tra 1 e 100 kW), Euro 90 (per impianti tra 100 kW e 1 MW) e Euro 70 (oltre 1 MW).

Altra novità di rilievo, richiesta a gran voce dagli operatori del settore, è l'introduzione di un'ulteriore sotto-gruppo costituito dagli impianti fotovoltaici i cui moduli sono installati su edifici in sostituzione di coperture in eternit o comunque contenenti amianto. Tali impianti beneficeranno di un premio pari a 12 €/MWh.

L'eliminazione dell'accesso diretto e altre previsioni applicabili ai piccoli impianti

L'accesso agli incentivi potrà avvenire unicamente mediante iscrizione ai registri e partecipazione alle procedure competitive d'asta. Diversamente da quanto previsto nel DM 2016, pertanto, il Nuovo DM FER elimina l'accesso diretto per gli impianti di piccola taglia.

La cancellazione del meccanismo di accesso diretto è stato giustificato facendo riferimento all'alto numero di richieste di accesso diretto sotto il DM 2016; questa novità avrà sicuramente un effetto disincentivante per le piccole iniziative, in quanto forniva una certezza significativa sulla remunerazione dell'investimento per gli impianti di piccola taglia e per i piccoli investitori.

A ciò si aggiunga l'abbassamento della soglia di potenza al di sotto della quale è consentito optare per la tariffa omnicomprensiva erogata dal GSE (il quale procede al ritiro dell'intera energia immessa in rete), passata da 500 kW a 250 kW.

Unico elemento di tutela per gli impianti di piccolissima taglia - oltre al fatto che i registri e le aste prevedono requisiti semplificati - è l'espressa estensione dell'efficacia del Nuovo DM FER anche agli impianti che ai sensi del DM 2016 accedevano direttamente agli incentivi e che abbiano già iniziato i lavori, in deroga al principio generale (confermato anche dal Nuovo DM FER) secondo cui solamente gli impianti i cui lavori non siano ancora iniziati alla data di ammissione alle graduatorie possono accedere ai nuovi incentivi (vedere sotto).

Registri ed aste - elementi comuni

Un primo cambiamento significativo è rappresentato dalle nuove soglie di potenza discriminanti l'accesso agli incentivi mediante iscrizione nei registri rispetto alla partecipazione alle aste al ribasso. Tale soglia, che ai sensi del DM 2016 era di 5 MW di potenza per tutte le fonti, è stata ridotta a 1 MW. In sintesi, gli impianti - sia nuovi, ripotenziati o ristrutturati - con potenza tra 0 e 1 MW accedono tramite registri; mentre gli impianti con potenza superiore a 1 MW accedono tramite aste. Tale novità viene giustificata facendo riferimento ai risultati dei registri ex DM 2016 che hanno visto in molti casi la saturazione dei contingenti.

Altro elemento di novità è il raggruppamento degli impianti in due categorie distinte per fonte energetica, ciascuna delle quali concorrerà nel medesimo registro o nella medesima procedura d'asta. Tali categorie sono (A) eolico e fotovoltaico, (A-2) solo per i registri, impianti fotovoltaici i cui moduli sono installati in sostituzione di eternit, e (B) idroelettrico e impianti alimentati a gas. Ad esse si affianca poi la terza categoria degli impianti oggetto di rifacimento. Anche in questo caso la scelta è orientata dalla possibilità di far competere diverse categorie di impianti con analoghe potenzialità di riduzione dei costi. Tale decisione creerà sicuramente un'incertezza negli operatori, i quali non saranno in grado di prevedere entità e caratteristiche della partecipazione ai registri o alle aste e quindi di calibrare conseguentemente la propria offerta; gli operatori di una determinata fonte, infatti, hanno sicuramente una conoscenza del mercato di riferimento ma non anche dei mercati delle altre fonti.

Sono previsti sette round di registri e aste, vale a dire uno ogni 4 mesi a partire dal primo a settembre 2019 e terminando con l'ultimo a settembre 2021

Nr Procedura Data di Apertura Data di chiusura
1 30/09/2019 30/10/2019
2 31/01/2020 01/03/2020
3 31/05/2020 30/06/2020
4 30/09/2020 30/10/2020
5 31/01/2021 02/03/2021
6 31/05/2021 30/06/2021
7 30/09/2021 30/10/2021

Viene infine introdotta la possibilità di partecipare alle aste ed ai registri anche agli aggregati costituiti da più impianti appartenenti al medesimo gruppo e che abbiano (i) nel caso dei registri una potenza unitaria superiore a 20 kW e una potenza aggregata complessiva non superiore a 1 MW, e (ii) per le aste una capacità unitaria tra i 20 kW e i 500 kW e una potenza aggregata complessiva non superiore a 1 MW. Gli aggregati di impianti parteciperanno con la stessa riduzione percentuale, riferita a tutti gli impianti che compongono l'aggregato. Per gli aggregati, è necessario individuare un unico soggetto definito “Aggregatore”, il quale riceverà mandato da tutti i soggetto responsabili degli impianti facenti parte dell’aggregato. Ai fini dell’iscrizione ai registri o della partecipazione alle Aste, tutti gli impianti facenti parte dell’aggregato devono possedere tutti i requisiti generali e tutti i criteri di priorità dichiarati. L’offerta di riduzione è unica e vale per tutti.

Sia per le aste che per i registri è stato introdotto, tra i criteri di priorità, l'anteriorità della data ultima di completamento della domanda di partecipazione alla procedura; i partecipanti dovranno quindi, a parità di requisiti con altri progetti, cercare di formalizzare la propria partecipazione nel minor tempo possibile al fine di guadagnare ulteriori possibilità di risultare aggiudicatari.

Per quanto riguarda le tariffe, è confermato che gli impianti che entreranno in operazione entro 1 anno dall'entrata in vigore del Nuovo DM FER, beneficeranno dalle tariffe più alte previste dal DM 2016.

Quanto ad alcune limitazioni e regole di funzionamento delle procedure vengono inseriti due principi parzialmente innovativi: (i) l'esclusione totale dello scorrimento della graduatorie (a differenza del DM 2016 il quale prevedeva lo scorrimento in caso di rinuncia entro 6 mesi da parte di soggetti che avevano avuto accesso agli incentivi), e (ii) una parziale apertura alla cessione degli impianti prima della sottoscrizione della convezione con il GSE penalizzata però con una riduzione del 50% della tariffa spettante (a differenza del DM 2016 in cui alla cessione conseguiva la perdita dell'intera tariffa).

Molto rilevante è la novità rappresentata dall'obbligo del GSE di verificare preventivamente rispetto alla pubblicazione delle graduatorie il possesso dei requisiti generali e specifici e delle caratteristiche richieste per l'applicazione dei criteri di priorità, basandosi sulla documentazione prodotta in sede di partecipazione alle procedure. Tale previsione dovrebbe ridurre la mole di contenzioso derivante da verifiche ex post da parte del GSE, garantendo una maggiore stabilità del sistema, riducendo i costi e disincentivando richieste prive di requisiti. Da notare, ad ogni modo, la precisazione contenuta nel Nuovo Decreto FER (articolo 4, paragrafo 4, ultimo comma) secondo la quale restano fermi gli eventuali controlli successivi del GSE.

Confermato, inoltre, l'oramai consolidato meccanismo della doppia cauzione, i.e. l'obbligo di consegnare una cauzione provvisoria in fase di iscrizione e una cauzione definitiva in seguito alla comunicazione di esito positivo. Con riferimento al valore di tali cauzioni, (A) per impianti con capacità superiore a 100 kW che partecipano ai registri si prevede l'1% per la cauzione provvisoria e il 2% per la cauzione definitiva; e (B) nel caso di impianti che partecipano alle aste il 5% per la cauzione provvisoria e il 10% per la cauzione definitiva. In entrambi i casi con riferimento al costo di investimento stimato i valori sono gli stessi del DM 2016, fatta eccezione per il fotovoltaico il quale era assente e per il quale è stato previsto un costo convenzionale di 1.000 €/KW.

Infine, gli impianti possono beneficiare dei nuovi incentivi solo se i lavori pertinenti vengono avviati dopo la loro classificazione con i registri/le aste, a meno che (i) tali impianti fossero tra quelli a cui è stato concesso l'accesso diretto ai sensi del DM 2016 o (ii) tali impianti non fossero tra quelli rientranti nelle soglie dei registri/delle aste ai sensi del DM 2016 a condizione che entrino in funzione dopo la graduatoria secondo il Nuovo DM FER.

I registri

I contingenti di potenza messi a disposizione dei 7 registri sono piuttosto ridotti, soprattutto per l'eolico e il fotovoltaico per i quali vengono previsti un totale di 770 MW per tutti i 7 round dei registri. Ricordiamo infatti tale valore contingente complessivo dovrà essere sufficiente sia per il ritorno del fotovoltaico (e quindi l'elevato numero di progetti rimasti in stand-by negli ultimi anni, anche se ci si riferisce unicamente agli impianti inferiori a 1 MW che si trovano in aeree non agricole) sia per il fatto che tutto il mini eolico, a prescindere dalla potenza, potrà accedere agli incentivi solamente previa iscrizione in posizione utile in uno dei registri.

Quanto precede viene in parte mitigato dalla previsione di uno specifico contingente di 800 MW interamente dedicato ai fotovoltaici realizzati in sostituzione di coperture contenenti eternit; tale contingente non è inoltre trasferibile agli altri gruppi nel caso in cui le relative richiesta siano inferiori al contingente e parallelamente le richieste di accesso per altri gruppi eccedano il relativo contingente. Ancora inferiori, invece, sono poi il contingente per la seconda categoria di impianti (80 MW in totale) e quello per gli impianti oggetto di rifacimento (120 MW in totale).

Quanto ai criteri di priorità della formazione delle graduatorie, con riguardo al fotovoltaico e all'eolico, al primo posto troviamo il nuovo criterio della realizzazione degli impianti su discariche, cave o miniere esaurite, o su aree di pertinenza di discariche o su siti contaminati. Vengono inoltre previsti due criteri che consistono (A) con riferimento ai fotovoltaici realizzati in sostituzione di amianto, nella realizzazione su scuole, ospedali ed edifici pubblici, e (B) nella connessione degli impianti in parallelo con la rete elettrica e con colonnine di ricarica di auto elettriche a condizione che la potenza complessiva di ricarica sia non inferiore al 30% della potenza dell'impianto e che ciascuna colonnina abbia una potenza non inferiore a 15 kW. Seconda, in ordine di importanza, è invece la riduzione della tariffa offerta dal richiedente, che in questo caso non può superare il 30% della tariffa (contro il 10% del DM 2016).

 

Nell'ipotesi in cui gli impianti non dovessero entrare in esercizio entro i termini previsti (i quali peraltro sono in parte coincidenti con quelli previsti dal DM 2016, fatta eccezione per il nuovo termine di 19 mesi per i fotovoltaici (24 mesi per gli impianti realizzati in sostituzione di coperture contenenti eternit)), viene confermata la riduzione della tariffa dello 0,5% al mese per un massimo di 6 mesi. Gli impianti che non dovessero entrare in esercizio entro il termine, perdendo così la tariffa, (fatta eccezione per coloro che rinunciano all'incentivo entro il sesto mese) e venissero riammessi con altra procedura, porterebbero una ulteriore specifica penalizzazione del 5% sulla nuova tariffa (nel DM 2016 era del 15%).

Viene infine chiarito che per gli impianti che accedono agli incentivi mediante registri e per la cui costruzione sono stati impiegati componenti rigenerati la tariffa di riferimento verrà ridotta del 20%.

Le aste

Il contingente di potenza messo a disposizione delle aste per l'eolico e il fotovoltaico è pari a 5.500 MW (a fronte degli 800 MW dell'eolico dell'asta 2016). Anche in questo caso tali cifre si giustificano con il ritorno del fotovoltaico e l'inclusione di progetti più piccoli con potenza superiore a 1 MW, ma anche con il dato dei progetti che avevano partecipato all'asta 2016 rimanendo però fuori dal contingente.

Relativamente alti anche gli altri contingenti, 110 MW complessivi per gli impianti di altre fonti e 620 MW per gli impianti oggetto di rifacimento.

Il Nuovo DM FER conferma, come requisito per partecipare alle procedure d'asta, la solidità finanziaria ed economica adeguata all'entità dell'intervento, dimostrata anche in questo sia attraverso la dichiarazione di un istituto bancario sia , in alternativa, attraverso la capitalizzazione del soggetto richiedente, calcolata secondo i medesimi criteri e le medesime proporzioni previste dal DM 2016 (con la precisazione che per gli aggregati di impianti la misura della capitalizzazione e delle cauzioni è dimezzata).

Quanto ai criteri di priorità, viene confermata al primo posto la riduzione percentuale dell'offerta, che in questo caso non potrà essere inferiore al 2% né superiore al 70% (rispetto al 40% del DM 2016). Il Nuovo DM FER aumenta, quindi, il valore percentuale massimo di riduzione dell'offerta dal 40% al 70%. Tale scelta - che come già accennato verrebbe attuata sulla scorta dei risultati e delle valutazioni che hanno seguito l'asta del 2016 - è stata criticata in quanto spingerebbe i partecipanti ad effettuare ribassi distorsivi del mercato, con il rischio di un incremento delle iniziative oggetto di successivo abbandono in quanto non remunerative. Inoltre, se in un'asta due o più offerte prevedono uno sconto del 70%, lo sconto massimo ammesso nell'asta successiva viene aumentato all'80% e se nell'asta successiva due o più offerte prevedono uno sconto dell'80%, il lo sconto massimo ammesso nell'asta successiva è aumentato al 90%.

Segue al secondo posto il rating di legalità (cosa che avvantaggerà, seppur in modo limitato, gli impianti eolici che avevano partecipato all'asta 2016 rispetto ai fotovoltaici); fa il suo ingresso al terzo posto la realizzazione degli impianti su discariche, cave o miniere esaurite, o su aree di pertinenza di discariche o su siti contaminati.

Nell'ipotesi in cui gli impianti non dovessero entrare in esercizio entro i termini previsti (i quali peraltro sono in parte coincidenti con quelli previsti dal DM 2016, fatta eccezione per il nuovo termine di 24 mesi per i fotovoltaici), viene confermata la decadenza dall'intera tariffa al termine di tale periodo, senza periodi di grazia ma nemmeno penalizzazioni per l'ipotesi di ammissione a procedure successive.

I nuovi incentivi e il meccanismo "a due vie"

Il Nuovo DM FER introduce nuove tariffe, tutte inferiori a quelle previste dal DM 2016. La riduzione più marcata la registra l'eolico in asta (base d'asta Euro 70 per gli eolici con potenza oltre 1 MW rispetto ai 110 Euro del DM 2016), giustificata nelle premesse del decreto dal fatto che le aste ai sensi del DM 2016 hanno visto tutti gli aggiudicatari offrire il massimo ribasso, lasciando intendere che il mercato abbia ancora margini di riduzione.

La tariffa di riferimento è ridotta dell'1% annuo fino all'entrata in esercizio dell'impianto, a partire dal termine di 15 mesi dalla comunicazione di esito positivo dell'asta o ammissione al registro. Tutte le tariffe base subiranno inoltre una riduzione annua, a partire dal 1 gennaio 2021, del 2% per l'idroelettrico e gli impianti alimentati a gas, e del 5% per le altre fonti.

Viene introdotto un bonus di 10 € / MWh per gli impianti, con capacità fino a 100 kW e costruiti su edifici, calcolati sulla quota di produzione netta auto consumata in sito, a condizione che l'energia auto consumata sia superiore al 40% del produzione netta.

Tra le previsioni più rilevanti, segnaliamo il meccanismo cd. a "due vie" di riconoscimento e pagamento dell'incentivo (per gli impianti che non optino per il meccanismo del ritiro dedicato). Tale meccanismo - per il quale, nel caso in cui la differenza tra la tariffa spettante e il prezzo zonale dell'energia sia negativo, la differenza deve essere restituita al GSE che provvede ad effettuare gli opportuni conguagli o a chiedere la restituzione al produttore - era previsto anche nel DM 2016 per tutti gli impianti ad eccezioni di quelli che partecipavano all'asta, mentre ai sensi del Nuovo DM FER trova applicazione per tutti gli impianti.

Il periodo di diritto ai meccanismi incentivanti decorre dalla data di entrata in esercizio commerciale dell'impianto. Tra le ipotesi di estensione del periodo incentivante, oltre a quelle già previste dal DM 2016 (ivi incluso il caso in cui i prezzi zonali orari siano a zero per un periodo superiore a sei ore consecutive), ne viene aggiunta una nuova, rappresentata dalle fermate della produzione per la realizzazione di interventi di ammodernamento o potenziamento (purché non incentivati), riconosciuti come tali dal GSE, e per un periodo massimo di 12 mesi. I periodi variano da 20 anni (per la maggior parte dei casi) a 25/30 per determinate fonti o per impianti più grandi; il fotovoltaico beneficerà dell'incentivo per 20 anni.

Segnaliamo, infine, l'introduzione della possibilità di rinunciare, prima del termine del periodo di diritto, agli incentivi al fine di passare alla libera contrattazione dell'energia elettrica, a condizione però della restituzione integrale al GSE degli incentivi netti ricevuti.

Altre previsioni

Qualche delusione sembrerebbe invece arrivare dalla previsione relativa ai contratti di compravendita a lungo termine, i cd. PPA, in merito ai quali il Nuovo DM FER si limita a rinviare ad una consultazione pubblica che il GME dovrebbe avviare entro 180 giorni dall'entrata in vigore del decreto.

Al GME viene infatti demandata la creazione di una piattaforma di mercato per la negoziazione di lungo termine di energia da fonti rinnovabili mentre l'ARERA ha il compito di rimuovere barriere regolatorie. Colpisce, rispetto alle voci circolate nei mesi scorsi, il fatto che questi contratti vengano introdotti come alternativa al sistema tradizionale di incentivazione dell'energia; per essere ammessi alla piattaforma di mercato, gli impianti dovranno infatti essere di nuova costruzione, entrati in esercizio dopo il 1 gennaio 2017 e non beneficiare di incentivi sull'energia prodotta (con espresso divieto per tali impianti di partecipare alle procedure di asta e registro). Per poter accedere alla piattaforma, sarà necessario ottenere una specifica qualifica da parte del GSE, sulla base di requisiti che saranno oggetto di una specifica determinazione.

Il Nuovo DM FER ripropone infine la possibilità di partecipare alle procedure di asta per gli impianti ubicati in altri Stati Membri o Stati terzi confinanti con l'Italia, purché (i) esista un accordo con lo Stato Membro o con lo Stato terzo, (ii) l'accordo stabilisca un sistema di reciprocità e le modalità con cui è fornita prova dell'importazione fisica dell'elettricità rinnovabile e (iii) gli impianti posseggano tutti i requisiti soggettivi e oggettivi previsti dal presente Decreto. Segnaliamo che nel contesto del DM 2016 nessun impianto con tali caratteristiche venne ammesso agli incentivi (e a quanto ci risulta partecipò all'asta).