Antitrust Bites – Newsletter

Interpretazione delle nozioni di "consumatore medio" e "pratica commerciale aggressiva": la recente sentenza del Consiglio di Stato

Con sentenza pubblicata l'8 luglio scorso, il Consiglio di Stato si è pronunciato nell'ambito del contenzioso amministrativo relativo al provvedimento con cui l'AGCM aveva sanzionato una società finanziaria per aver realizzato una pratica commerciale "aggressiva" consistente nella vendita abbinata, al momento della stipula di contratti di finanziamento personale, di prodotti assicurativi non collegati al prodotto finanziario (pratica commerciale anche nota come "framing" o "incorniciamento"), così condizionando e limitando la libertà di scelta dei clienti della finanziaria.

La sentenza del Consiglio di Stato – chiamato a pronunciarsi sull'appello contro la sentenza del TAR Lazio che aveva rigettato il ricorso da parte della società sanzionata – interviene a seguito della sentenza della Corte di Giustizia, destinataria della domanda di pronuncia pregiudiziale formulata dal Consiglio di Stato volta, in sintesi, a ricevere chiarimenti sulla nozione di “consumatore medio” e sulle condizioni al ricorrere delle quali una pratica commerciale di vendita abbinata di prodotti finanziari e polizze assicurative possa essere qualificata come “aggressiva”.

La Corte di Giustizia – confermando l'approccio già espresso dall'AG Emiliou nelle sue conclusioni del 25 aprile 2024 (si veda Antitrust Bites – Newsletter | DLA Piper) – si è pronunciata nella causa pregiudiziale introdotta dal Consiglio di Stato affermando che:

• la nozione di consumatore medio "deve essere definita con riferimento a un consumatore normalmente informato nonché ragionevolmente attento ed avveduto. Una siffatta definizione non esclude tuttavia che la capacità decisionale di un individuo possa essere falsata da limitazioni, quali distorsioni cognitive";
• "la pratica commerciale consistente nel proporre simultaneamente al consumatore un’offerta di finanziamento personale e un’offerta di un prodotto assicurativo non collegato a tale prestito non costituisce né una pratica commerciale in ogni caso aggressiva né una pratica commerciale considerata in ogni caso sleale".

Alla luce delle precisazioni fornite dalla Corte di Giustizia, il Consiglio di Stato ha quindi accolto l'appello proposto dalla finanziaria contro la sentenza del TAR Lazio.

Il Consiglio di Stato ha in particolare ritenuto che la vendita simultanea di finanziamenti e polizze, quand'anche effettuata con modalità atte a dare al consumatore medio l'impressione che egli debba obbligatoriamente sottoscrivere un'assicurazione al fine di ottenere un finanziamento personale, non possa essere qualificata come pratica aggressiva, non implicando di per sé il ricorso a molestie, coercizione o indebito condizionamento.

Ciò in quanto – come osservato dalla Corte di Giustizia in sede di pronuncia pregiudiziale – la pratica del framing non è contemplata tra le pratiche considerate in ogni caso aggressive e/o sleali, di cui all'allegato I della Direttiva 2005/29.

Pertanto – osserva il Consiglio di Stato – è necessario verificare se, in concreto, la pratica dell'incorniciamento costituisca una pratica commerciale aggressiva, vale a dire una pratica contraddistinta da "una condotta invasiva che, attraverso pressioni, limita la libertà di scelta del consumatore". Secondo il Consiglio di Stato, l'abbinamento tra i due prodotti contestato dall'AGCM come pratica commerciale aggressiva non manifesta, di per sé, tali caratteristiche, non sussistendo la prova di un indebito condizionamento né dell'idoneità a limitare in modo considerevole la libertà di scelta del consumatore.

Il Consiglio di Stato – ritenute assorbite le ulteriori questioni dedotte dalle parti, non risultando adeguatamente provata la sussistenza della pratica scorretta così come contestata nel provvedimento dell'AGCM – ha quindi accolto l'appello, determinando così l'annullamento dei provvedimenti impugnati.

 

La Commissione europea invia una comunicazione degli addebiti nei confronti di una società per un potenziale gun-jumping e violazione dell'obbligo di stand-still

Il 18 luglio 2025, la Commissione europea ha inviato uno statement of objections nei confronti di una società attiva, tra l'altro, nel settore dei media, con il quale ha contestato una possibile violazione dell'obbligo di notifica preventiva delle concentrazioni (cd. gun jumping), dell'obbligo di non implementare l'operazione prima della relativa autorizzazione (cd. obbligo di stand-still) e degli obblighi imposti in capo a tale società con la decisione della Commissione di autorizzare un'operazione, che aveva coinvolto la società come acquirente, subordinatamente al rispetto di determinate condizioni.

In particolare, a ottobre 2022, la società in questione aveva notificato alla Commissione un'operazione consistente nell'acquisizione da parte della stessa di una società attiva nei settori dell'editoria e della stampa. Ritenendo che l'operazione suscitasse seri dubbi in merito alla sua compatibilità con il mercato interno, la Commissione ha avviato la "Fase 2" del relativo procedimento di esame della concentrazione e ha autorizzato l'operazione subordinandola al rispetto di determinati impegni, consistenti nella cessione di alcuni asset da parte dell'acquirente. La decisione prevedeva, inoltre, che la Commissione avrebbe dovuto approvare l'identità dell'acquirente cessionario di detti asset e che, prima di tale approvazione, l'operazione non potesse essere implementata.

A luglio 2023, a distanza di poco più di un mese dalla predetta decisione e prima ancora delle decisioni di approvazione del cessionario degli asset (adottate poi a ottobre e novembre 2023) la Commissione ha avviato un'indagine formale volta a verificare l'esistenza di eventuali violazioni, da parte dell'acquirente, degli obblighi di notifica preventiva e di stand-still e del divieto di implementare l'operazione prima dell'autorizzazione da parte della Commissione sull'identità del cessionario degli asset.

Con lo statement of objections in commento, la Commissione ha espresso la sua valutazione preliminare circa l'esistenza delle violazioni ipotizzate, ritenendo che l'operazione di concentrazione fosse stata implementata ancor prima della notifica alla Commissione, quindi anche nel periodo successivo alla notifica ma antecedente l'autorizzazione della concentrazione, e nel periodo precedente l'approvazione da parte della Commissione dell'identità del cessionario degli asset.

Secondo la Commissione, gli elementi indicativi dell'implementazione dell'operazione sarebbero stati i seguenti:

• il costante monitoraggio da parte dell'acquirente e il suo regolare intervento nelle decisioni strategiche concernenti la linea editoriale, le copertine e gli articoli delle riviste e dei giornali della target;
• l'intervento da parte dell'acquirente nelle decisioni concernenti il licenziamento e l'assunzione dei giornalisti delle riviste e dei giornali anzidetti; e
• l'influenza dell'acquirente in relazione alla programmazione di una stazione radiofonica della target e rispetto alle decisioni relative all'assunzione e al licenziamento del personale della stessa.

Non resta adesso che attendere la decisione della Commissione sul caso in questione.

 

Il Tribunale UE si pronuncia sui limiti alle ispezioni antitrust

Con sentenza del 9 luglio 2025, il Tribunale UE, pronunciandosi su un ricorso contro una decisione con cui la Commissione europea aveva disposto un'ispezione nei confronti di uno dei principali produttori di pneumatici, ha fornito chiarimenti circa l'onere motivazionale che la Commissione è tenuta a osservare allorquando intenda disporre ispezioni e i relativi metodi di indagine.

La vicenda trae origine dall'ispezione effettuata dalla Commissione europea presso la sede dell'impresa ricorrente, sospettata di aver preso parte ad una presunta intesa orizzontale anticoncorrenziale tra i principali produttori di pneumatici, volta al coordinamento delle rispettive strategie di prezzo. In particolare, secondo la Commissione, tale coordinamento si sarebbe realizzato anche attraverso il ricorso sistematico a comunicazioni pubbliche (es. earnings calls) idonee a influenzare indirettamente i comportamenti commerciali dei concorrenti.

A sostegno dell'annullamento della decisione, la ricorrente ha dedotto l'insufficienza della motivazione della decisione impugnata, nonché l'assenza di indizi sufficientemente gravi a supporto della decisione stessa.

In via preliminare, il Tribunale UE ha chiarito che la decisione con cui la Commissione dispone un’ispezione ai sensi dell’art. 20, par. 4, del Regolamento (CE) n. 1/2003 non richiede l’indicazione di tutte le informazioni in possesso dell'Autorità, purché la motivazione consenta all’impresa ispezionata di comprendere l’oggetto e la finalità dell’atto, nel rispetto del diritto di difesa. Sebbene la Commissione abbia l'obbligo di indicare con la massima precisione possibile gli obiettivi perseguiti e gli elementi da verificare, non occorre che la decisione contenga una precisa delimitazione del mercato rilevante né una qualificazione giuridica esaustiva delle presunte infrazioni. Ciò in quanto l’ispezione si colloca in una fase preliminare dell’indagine, finalizzata alla raccolta degli elementi necessari a fondare l’eventuale accertamento dell’infrazione.

Applicando tali principi al caso di specie, il Tribunale UE ha ritenuto che la motivazione della decisione impugnata fosse sufficiente a garantire il rispetto del diritto di difesa dell’impresa ricorrente.

Nel valutare la sussistenza di indizi sufficientemente seri tali da giustificare la decisione impugnata, il Tribunale UE ha esaminato il metodo di indagine utilizzato dalla Commissione. In particolare, l'attenzione della Commissione per i fenomeni di coordinamento anticoncorrenziale tramite canali di comunicazione pubblici l’aveva indotta a sviluppare un sistema di sorveglianza dei mercati, attraverso cui erano state analizzate diverse centinaia di migliaia di earnings calls in vari settori e in diverse aree geografiche, al fine di individuare dichiarazioni potenzialmente rilevanti.

A seguito di tale attività, la Commissione aveva rilevato che un numero significativo di trascrizioni e presentazioni pubbliche, provenienti dai principali produttori di pneumatici nel SEE (tra cui la ricorrente), prospettavano il modo in cui i concorrenti avrebbero dovuto fissare i loro prezzi, l'intenzione di agire sul mercato come price leader o price follower ed il tipo di reazione alle variazioni di prezzo altrui.

Secondo il Tribunale, tali dichiarazioni pubbliche unilaterali potevano legittimamente essere interpretate come idonee a trasmettere segnali ai concorrenti, affinché questi tenessero conto delle indicazioni ivi contenute in sede di definizione delle proprie strategie tariffarie. La circostanza che tali dichiarazioni potessero anche essere ricondotte a finalità lecite, quali gli obblighi di trasparenza nei confronti del mercato finanziario, non esclude – ad avviso del Tribunale – la plausibilità dell’interpretazione alternativa fornita dalla Commissione, la quale, per disporre un’ispezione, non è tenuta a dimostrare l’infrazione in modo definitivo, ma solo a fondare i propri sospetti su indizi sufficientemente gravi.

Sulla base di tali considerazioni, il Tribunale ha:

• confermato l'ispezione con riferimento al periodo più recente oggetto dell'indagine, cui si riferivano le comunicazioni analizzate, ritenendo che i sospetti della Commissione fossero supportati da elementi indiziari sufficientemente seri;
• parzialmente annullato la decisione impugnata, nella parte in cui estendeva i sospetti a un periodo più risalente, rilevando che per tale fase la Commissione non avesse fondato le proprie valutazioni su dichiarazioni contemporanee, ma unicamente su riferimenti a condotte similari contenuti in comunicazioni più recenti. Il Tribunale ha ritenuto quindi che l'ipotesi della violazione con riferimento al periodo più risalente fosse priva di fondamento probatorio sufficiente.

 

La Commissione europea avvia tre consultazioni pubbliche in materia rispettivamente di concorrenza, aiuti di stato e sovvenzioni estere

Nel mese di luglio la Commissione europea ha avviato tre consultazioni pubbliche relative rispettivamente a: (i) la revisione del Regolamento (CE) n. 1/2003; (ii) la revisione della General Block Exemption Regulation in materia di aiuti di Stato; e (iii) la bozza delle Linee guida per l’attuazione del Regolamento sulle sovvenzioni estere.

La prima consultazione pubblica (avviata il 10 luglio) riguarda la revisione del Regolamento (CE) n. 1/2003 e del relativo regolamento di esecuzione, il Regolamento (CE) n. 773/2004 (congiuntamente, i “Regolamenti”). I Regolamenti disciplinano l’attuale sistema procedurale per l’applicazione delle norme antitrust dell’Unione.

La consultazione fa seguito a un’attività di valutazione condotta dalla Commissione nel settembre 2024 e conclusasi con la pubblicazione di uno Staff Working Document dal quale è emersa, da un lato, l'efficacia dei Regolamenti ai fini di un’applicazione coerente e uniforme degli articoli 101 e 102 TFUE a livello europeo, dall’altro, la sussistenza di alcune inefficienze procedurali, anche determinate dalla digitalizzazione delle attività economiche e dalla crescente complessità delle indagini. L’obiettivo della revisione è pertanto quello di affrontare le criticità individuate nella fase valutativa al fine di garantire un’applicazione efficace e uniforme delle norme antitrust dell'UE.

I soggetti interessati sono invitati a presentare i propri contributi alla consultazione entro il 2 ottobre 2025.

La seconda consultazione pubblica (avviata il 14 luglio) riguarda la revisione del Regolamento (UE) n. 651/2014 (“General Block Exemption Regulation” o “GBER”), che individua alcune categorie di aiuti di Stato compatibili con il mercato interno in applicazione degli articoli 107 e 108 del TFUE. La General Block Exemption Regulation esenta categorie specifiche di aiuti di Stato dall'obbligo di notifica preventiva e di approvazione della Commissione al ricorrere di determinate condizioni.

La consultazione si propone di affrontare tre principali criticità: (i) la complessità di alcune condizioni previste per beneficiare dell’esenzione dall’obbligo di notifica; (ii) l’esigenza di adeguare il GBER agli sviluppi recenti delle politiche dell’Unione; e (iii) la necessità di razionalizzare e semplificare il testo normativo a seguito delle modifiche apportate negli anni 2017, 2021 e 2023.

Le parti interessate possono trasmettere i propri contributi entro il 6 ottobre 2025.

La terza consultazione pubblica (avviata il 18 luglio) riguarda la bozza di Linee guida per l'attuazione del Regolamento (UE) 2022/2560 sulle sovvenzioni estere distorsive del mercato interno (“Linee guida FSR”), la cui adozione è prevista entro il 12 gennaio 2026 ai sensi dell'art. 46 del Regolamento. Il regolamento stabilisce norme procedurali e sostanziali per l’indagine riguardante sovvenzioni estere che determinano distorsioni nel mercato interno e per l’adozione di misure correttive.

Le parti interessate hanno tempo per presentare i propri contributi fino all'11 settembre 2025.

 

Il Tribunale UE conferma la legittimità del rinvio alla Commissione da parte dell'autorità garante lussemburghese ex art. 22 EUMR

Con la sentenza del 2 luglio 2025 nella causa T-289/24, Brasserie Nationale e Munhowen v. Commissione, il Tribunale dell'UE ha confermato la legittimità della decisione della Commissione di esaminare una concentrazione su richiesta dell’autorità garante della concorrenza lussemburghese, ai sensi dell’art. 22 del Regolamento 139/2004 (EUMR).

La vicenda riguardava l’acquisizione del distributore all’ingrosso di bevande Boissons Heintz da parte del produttore di bevande Brasserie Nationale, tramite la propria controllata Munhowen, attiva nella distribuzione di vari tipi di bevande. Sebbene l’operazione non raggiungesse le soglie comunitarie previste dal Regolamento EUMR né fosse soggetta ad un regime nazionale di controllo delle concentrazioni in Lussemburgo, le parti dell'operazione avevano proceduto a comunicarla all'autorità garante della concorrenza lussemburghese. Quest'ultima ha presentato richiesta di rinvio alla Commissione ai sensi dell'art. 22 EUMR, che ha accettato il rinvio.

Il ricorso proposto da Brasserie Nationale e Munhowen contro la decisione della Commissione di accettazione verteva in primo luogo sulla presunta tardività della richiesta di rinvio. Il Tribunale dell'UE ha tuttavia chiarito che il termine di 15 giorni lavorativi previsto dall’art. 22, par. 1, EUMR decorre solo a partire dalla trasmissione attiva di informazioni complete all’autorità nazionale, tali da metterla in condizione di effettuare una valutazione preliminare dei presupposti sostanziali previsti dalla norma.

In aggiunta, il Tribunale dell'UE ha riconosciuto che, nell’esercizio del controllo delle concentrazioni ex art. 22 EUMR, la Commissione gode di un ampio margine di discrezionalità nel valutare la sussistenza dei presupposti rilevanti, ossia:

• la presenza di effetti sul commercio tra gli Stati membri; e
• la possibile incidenza significativa sulla concorrenza nel territorio dello Stato richiedente.

In relazione al requisito degli effetti sul commercio tra gli Stati membri, il Tribunale dell'UE ha ritenuto irrilevante che gli effetti della concentrazione si manifestassero in un solo Stato membro, qualora tali effetti siano comunque idonei a incidere sui flussi commerciali e sulla concorrenza nel mercato interno.

In relazione al secondo requisito, il Tribunale dell'UE ha evidenziato che la nozione di minaccia di incidenza significativa sulla concorrenza richiesta dall'art 22 EUMR si distingue dalla condizione richiesta per dichiarare una concentrazione incompatibile con il mercato interno ai sensi dell’art. 2, par. 3, EUMR. In particolare, a differenza di quest’ultima disposizione, la condizione prevista dall’art. 22 EUMR non si basa su un ostacolo significativo alla concorrenza effettiva, ma solo su una "minaccia" di effetti significativi sulla concorrenza.

Infine, il Tribunale dell'UE ha ribadito che la Commissione non è obbligata ad accettare una richiesta di rinvio ai sensi dell’art. 22 EUMR. L’utilizzo del termine “può” nell'art. 22, par. 3, EUMR implica che, anche in presenza dei presupposti procedurali e sostanziali, la Commissione conserva un ampio margine di discrezionalità, potendo tener conto anche del rischio che, in assenza di rinvio, la concentrazione non sia soggetta ad alcun altro regime di controllo.