Antitrust Bites – Newsletter

Il 2025 in numeri: una panoramica delle sanzioni imposte dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato in Italia

Dalle informazioni ad oggi disponibili, risulta che nel corso del 2025 l'AGCM abbia irrogato alle imprese sanzioni per un totale di oltre 1,3 miliardi di euro per violazioni del diritto della concorrenza.

Due sono state le istruttorie chiuse con l'accertamento di una violazione del divieto di intese restrittive della concorrenza, a fronte delle quali sono state irrogate sanzioni per un ammontare complessivo di oltre 1 miliardo di euro; nel 2024, vi era stata una sola istruttoria in materia di intese chiusa con l’accertamento della violazione, con una sanzione di oltre 3 milioni di euro.

In un caso l'Autorità ha accertato l'inottemperanza da parte di un'impresa a un provvedimento di accertamento della violazione del divieto di intese restrittive della concorrenza e ha quindi irrogato una sanzione pari a 29.587 euro.

Quattro sono state le istruttorie concluse con l’accertamento di una violazione del divieto di abuso di posizione dominante, con sanzioni per oltre 388 milioni di euro. Nel 2024, le istruttorie in materia di abuso di posizione dominante chiuse con l’accertamento della violazione erano state tre, con una sanzione di oltre 6,4 milioni di euro.

In un caso, l’Autorità ha sanzionato un'impresa per oltre 1 milione di euro per aver fornito risposte incomplete a due richieste di informazioni ex art. 14, comma 2, l. n. 287/1990 e art. 9, D.P.R. n. 217/1998 nell'ambito di un'istruttoria volta ad accertare un abuso di posizione dominante.

Inoltre, l'Autorità ha irrogato ad un'impresa una sanzione di 25.000 euro – in applicazione dell'art. 16-bis l. 287/1990 – per aver fornito informazioni non veritiere senza giustificato motivo nel corso di un procedimento in materia di concentrazioni tra imprese.

Per quanto riguarda invece la tutela del consumatore, dalle informazioni ad oggi disponibili risulta che l'AGCM abbia irrogato sanzioni per un totale di oltre 70,9 milioni di euro (nel 2024 le sanzioni irrogate erano state pari ad oltre 74,5 milioni), di cui oltre 3,5 milioni per inottemperanza a precedenti provvedimenti dell’Autorità, 8,6 milioni per clausole vessatorie e oltre 58 milioni per pratiche commerciali scorrette e violazioni di consumer rights.

Su 70 procedimenti conclusi dall’Autorità nel 2025 (nel 2024 erano stati 56), 29 hanno portato all’accertamento di pratiche commerciali scorrette e/o di violazioni di consumer rights (24 nel 2024), 3 si sono chiusi con l’accertamento dell’inottemperanza a precedenti decisioni dell’Autorità (1 nel 2024), 2 hanno portato all'accertamento di clausole vessatorie (11 nel 2024) e in un caso l'AGCM ha accertato sia una pratica commerciale scorretta che la vessatorietà delle clausole utilizzate dal professionista. 24 procedimenti si sono conclusi con accettazione degli impegni presentati dalle imprese e 2 con la rideterminazione delle sanzioni precedentemente inflitte. Infine, 9 procedimenti si sono conclusi senza l'accertamento di violazioni.

 

Orientamenti della Commissione sull'applicazione del Regolamento FSR

Il 13 gennaio scorso la Commissione europea ha pubblicato gli orientamenti riguardanti l'applicazione di alcune disposizioni del Regolamento (UE) 2022/2560 relativo alle sovvenzioni estere distorsive del mercato interno ("Regolamento").

Il documento della Commissione offre orientamenti con particolare riguardo ai seguenti profili: (i) l'applicazione dei criteri per determinare l'esistenza di una distorsione sul mercato interno ai sensi di quanto previsto dal Regolamento; (ii) l'applicazione della valutazione comparata prevista dall'art. 6 del Regolamento (ossia la valutazione che può essere effettuata dalla Commissione tra gli effetti negativi di una sovvenzione estera in termini di distorsione sul mercato interno e gli effetti positivi sullo sviluppo dell'attività economica sovvenzionata in questione sul mercato interno); (iii) l'applicazione del potere della Commissione europea di richiedere la notifica preventiva di una concentrazione (anche in assenza del soddisfacimento delle condizioni previste dal Regolamento per la notifica) e di contributi finanziari esteri ricevuti da un operatore economico nell'ambito di una procedura di appalto pubblico (seppur tale procedura non sia soggetta ad obbligo di notifica).

Per quanto riguarda il primo profilo, gli orientamenti forniscono indicazioni per valutare se la sovvenzione estera sia, in primo luogo, tale da poter migliorare la posizione concorrenziale dell'impresa (che ha ricevuto la sovvenzione in questione) nel mercato interno e, in secondo luogo, se a seguito del miglioramento della posizione concorrenziale dell'impresa, la sovvenzione estera sia tale da avere un'incidenza negativa, effettiva o potenziale, sulla concorrenza nel mercato interno.

Con particolare riguardo alle sovvenzioni estere nel contesto delle procedure di appalto pubblico gli orientamenti forniscono linee guida per valutare e stabilire se una sovvenzione estera consenta, effettivamente o potenzialmente, a un operatore economico di presentare un'offerta indebitamente vantaggiosa.

Con riferimento alla valutazione comparata gli orientamenti offrono chiarimenti con riferimento agli effetti positivi tenuti in considerazione nella valutazione e ai principi applicati dalla Commissione nella comparazione tra effetti positivi ed effetti negativi di una sovvenzione estera.

Gli orientamenti forniscono infine indicazioni sulle condizioni al ricorrere delle quali la Commissione europea può richiedere la notifica preventiva ai sensi del Regolamento di un'operazione di concentrazione e dei contributi finanziari esteri ricevuti da un operatore economico nell'ambito di una procedura di appalto, pur in assenza del soddisfacimento delle condizioni che rendono obbligatoria la notifica.

 

La Corte di giustizia UE si pronuncia sulla perentorietà del termine di chiusura dell’istruttoria

Con sentenza dello scorso 15 gennaio, la Corte di giustizia dell’UE, nell'ambito di un rinvio pregiudiziale sollevato dal Consiglio di Stato, si è pronunciata sulla compatibilità con il diritto dell'Unione della facoltà delle autorità nazionali garanti della concorrenza di prorogare unilateralmente il termine di conclusione della fase istruttoria nei procedimenti antitrust.

Nel giudizio a quo la ricorrente aveva contestato la legittimità delle proroghe del procedimento disposte dall'Autorità; il termine di conclusione del procedimento, inizialmente fissato al 31 maggio 2018, era stato infatti differito due volte (anche in considerazione dell'estensione oggettiva e soggettiva dell'istruttoria), fino al 19 luglio 2019.

Richiamando la propria giurisprudenza, la Corte ha ribadito che le norme nazionali sui termini dei procedimenti antitrust devono garantire un equilibrio tra certezza del diritto e tempi ragionevoli, in quanto principi generali del diritto dell’Unione e, allo stesso tempo, assicurare un’applicazione efficace degli articoli 101 e 102 TFUE, così da proteggere l’interesse pubblico ed evitare distorsioni del mercato interno.

Fatta questa premessa, in continuità con la propria giurisprudenza sul tema della prescrizione e a fronte della complessità che spesso caratterizza le indagini antitrust, la Corte ha osservato che un divieto a differire il termine di conclusione della fase istruttoria potrebbe compromettere l'effettivo perseguimento delle finalità attribuite alle ANC, impedendo a queste ultime di condurre un’indagine che copra tutti gli aspetti di una pratica anticoncorrenziale, obbligandole ad adottare una decisione sulla base di elementi potenzialmente incompleti per non decadere dalla facoltà di sanzionare le imprese. Il risultato sarebbe un rischio di impunità per fatti o imprese che non siano stati oggetto della procedura sin dall’inizio.

Ne consegue che le ANC, quando ciò si rende necessario al fine di irrogare sanzioni effettive e dissuasive, devono poter differire il termine di conclusione della fase istruttoria, ferma restando l’esigenza che il differimento non comporti il superamento del termine ragionevole, di cui all'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. La Corte precisa che la valutazione di ragionevolezza deve essere effettuata caso per caso alla luce dell’insieme delle circostanze. Tra queste, la Corte elenca, a titolo non esaustivo la rilevanza della controversia per l’interessato, la complessità del procedimento e il comportamento delle parti coinvolte, chiarendo che la valutazione di ragionevolezza può fondarsi anche su uno soltanto di questi. Ne discende che la complessità del caso potrebbe giustificare un termine a prima vista troppo lungo.

La Corte ha precisato altresì che la proroga del termine deve comunque essere adottata nel rispetto del diritto ad un buon andamento dell’amministrazione, che comprende l’obbligo di motivare le decisioni, quale corollario del rispetto dei diritti della difesa. Per tale ragione, in conformità al principio di certezza del diritto e al requisito di prevedibilità che ne deriva, la decisione di differimento recante il nuovo termine deve essere comunicata all’impresa interessata il più presto possibile e, comunque, prima della scadenza del termine in corso. Infine, il differimento deve poter essere sottoposto a un controllo giurisdizionale effettivo ai sensi dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE.

Peraltro, ad opinione della Corte, anche qualora il differimento del termine di conclusione della fase istruttoria dovesse tradursi in una violazione del principio del rispetto del termine ragionevole, tale violazione potrebbe giustificare l’annullamento della decisione soltanto qualora essa comporti altresì una violazione dei diritti della difesa dell’impresa interessata, spettando a quest’ultima dimostrare in modo giuridicamente adeguato di aver incontrato difficoltà, a causa dell’eccessiva durata del procedimento, nel difendersi contro le allegazioni dell’ANC.

Muovendo da tali premesse, la Corte ha concluso che il diritto dell’Unione non osta a una normativa nazionale che consenta ad un'ANC di differire il termine di conclusione della fase istruttoria anche in modo unilaterale, purché:

• la proroga sia adottata con atto motivato e sottoposto a controllo giurisdizionale, in presenza di sopravvenienze che rendano l’istruttoria più complessa (quali l’ampliamento dell’oggetto o l’aumento delle imprese interessate); e
• ciò non determini il superamento del termine ragionevole entro il quale tale fase istruttoria deve essere conclusa.

 

Il Consiglio di Stato conferma la sanzione AGCM alla FIGC per abuso di posizione dominante

Con la sentenza del 7 gennaio 2026, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello dell’AGCM contro la pronuncia del TAR Lazio n. 3409/2025, che aveva annullato l’accertamento dell’abuso di posizione dominante da parte della Federazione Italiana Giuoco Calcio (FIGC) nel settore dell’organizzazione degli eventi calcistici giovanili.

La vicenda trae origine dal provvedimento con cui l'Autorità aveva contestato alla FIGC una strategia unitaria e complessa di tipo escludente, idonea a estendere e rafforzare l'influenza della FIGC non solo nel segmento delle competizioni giovanili a carattere agonistico, ma anche nell’area delle attività ludico‑amatoriali giovanili, ambito nel quale operano numerosi Enti di Promozione Sportiva (EPS). La strategia si sarebbe realizzata tramite l'adozione di diverse condotte, tra cui:

• la perdurante inerzia nella mancata stipula delle convenzioni con gli EPS, necessarie per consentire anche a questi ultimi di organizzare eventi calcistici agonistici giovanili;
• l'imposizione, anche per la fascia giovanile 5-12 anni (attività "amatoriale"), della sottoscrizione di convenzioni con gli EPS e dell’ottenimento di specifiche autorizzazioni, richieste affinché le società affiliate alla Federazione potessero partecipare agli eventi sportivi organizzati dagli EPS;
• la qualificazione come “agonistica” dell’attività svolta dagli atleti tra i 12 e i 17 anni.

Il TAR Lazio, in primo grado, aveva annullato la decisione dell'AGCM valorizzando, tra l'altro, la dimensione ordinamentale e regolatoria dell'attività svolta dalla FIGC e la mancata attivazione degli strumenti di tutela forniti dalla giustizia sportiva.

Il CdS ha invece riaffermato che l'autonomia riconosciuta alle federazioni sportive non esclude l'applicazione delle regole antitrust quando le scelte regolamentari incidono su attività economicamente rilevanti. In particolare, il Collegio ha confermato la qualificazione della FIGC quale impresa ai fini antitrust e ha confermato che la stessa detenesse una posizione dominante.

Tale posizione sarebbe fondata non solo sui numeri (i tesserati FIGC sono circa il doppio dei tesserati EPS nelle stagioni considerate), ma soprattutto sul ruolo regolatorio e conformativo attribuito alla Federazione nell’ambito del sistema CONI.

La sentenza individua il perno dell’illecito nella sequenza dei comunicati ufficiali del Settore Giovanile e Scolastico (SGS) della Federazione che prevedevano:

• per le stagioni 2015/2016 e 2016/2017 un divieto generalizzato per le società affiliate alla FIGC di partecipare ad attività organizzate dagli EPS, “in attesa di ridefinire il protocollo d’intesa”;
• per le stagioni dal 2017/2018 al 2021/2022, la partecipazione degli affiliati ad attività degli EPS veniva subordinata alla stipula di una convenzione con SGS, in un contesto di perdurante inerzia nella stipula delle convenzioni;
• per la stagione 2022/2023, per una specifica tipologia di torneo, oltre ad un requisito convenzionale, veniva introdotto anche un meccanismo di autorizzazione preventiva rimesso agli uffici FIGC competenti a livello nazionale, regionale o territoriale, in assenza di criteri predeterminati e controllabili per il rilascio.

Inoltre, disattendendo l’impostazione del TAR, che aveva attribuito peso alla mancata impugnazione dei comunicati in sede di giustizia sportiva, il Collegio ribadisce, che ai fini del riconoscimento del carattere abusivo di una condotta ai sensi dell’art. 102 TFUE non rileva la sua conformità ad altre normative, chiarendo che l’accertamento antitrust è autonomo e non dipende né da “pregiudiziali” sportive né dall’inerzia dei soggetti potenzialmente lesi, poiché il potere di repressione delle condotte abusive non è condizionato dalle iniziative degli operatori del settore.

Nella stessa prospettiva, la decisione attribuisce peso alla mancata stipula delle convenzioni previste dal Regolamento CONI sugli EPS e al fatto che, pur esistendo un modello di convenzione (approvato dal CONI già nel 2015), nel settore calcistico non si era per anni pervenuti a un assetto convenzionale, circostanza che — nel ragionamento del Collegio — ha costituito l’antefatto logico e il presupposto per l’adozione di una regolazione unilaterale federale idonea a ostacolare l’attività degli EPS e a condizionare indebitamente la partecipazione delle affiliate FIGC alle iniziative promosse da soggetti concorrenti.

Infine, la sentenza – sulla scorta del principio secondo cui ai fini della sussistenza di una violazione dell’art. 102 TFUE non è necessario dimostrare che la condotta abusiva abbia prodotto degli effetti, essendo sufficiente provare l'idoneità della stessa a restringere la concorrenza basata sui meriti – ha ritenuto non decisivi i dati econometrici valorizzati dal TAR (crescita tesseramenti o indicatori economici aggregati), giudicati inidonei a negare la capacità escludente propria di una regolazione che preclude o condiziona l’accesso degli EPS a una parte essenziale della domanda (le società affiliate FIGC).

 

L'AGCM conclude due indagini conoscitive nei settori del trasporto aereo e dell'editoria scolastica

L'AGCM ha recentemente concluso due indagini conoscitive nei settori del trasporto aereo e dell'editoria scolastica. Si tratta delle prime indagini avviate in seguito all'introduzione, ad opera del decreto-legge n. 104 del 2023 ("Decreto Asset"), dei nuovi poteri di intervento che consentono all'Autorità di imporre, all'esito di un’indagine conoscitiva, misure strutturali o comportamentali alle imprese, al fine di eliminare eventuali distorsioni della concorrenza rilevate nel corso dell'indagine stessa.

Entrambe le indagini, tuttavia, si sono concluse senza l'esercizio di tali poteri.

La prima indagine, che ha riguardato le possibili criticità derivanti dall'utilizzo degli algoritmi di prezzo nel settore del trasporto aereo di passeggeri sulle rotte nazionali da e per la Sicilia e la Sardegna, non ha evidenziato "fenomeni collusivi in relazione al funzionamento degli algoritmi di prezzo o alla concreta dinamica dei prezzi", facendo pertanto venir meno una delle maggiori preoccupazioni alla base dell'avvio dell'indagine stessa. Le criticità riscontrate dall’Autorità si sono invece concentrate sulle modalità di presentazione delle tariffe sui siti web dei vettori aerei, ritenute potenzialmente idonee a ostacolare una comparazione effettiva delle offerte da parte dei consumatori.

Al fine di porre rimedio a tali preoccupazioni, l'AGCM ha intrapreso delle interlocuzioni con la Commissione europea, attualmente impegnata nel processo di revisione del Regolamento (CE) n. 1008/2008 in materia di servizi di trasporto aereo. In particolare, l'Autorità contribuirà a tale processo tramite la condivisione degli esiti delle proprie analisi.

La seconda indagine, invece, ha interessato il settore dell'editoria scolastica e si è conclusa con l'invio, da parte dell'AGCM, di una segnalazione formale al Ministero dell'Istruzione e del Merito e alle altre massime istituzioni competenti con indicazioni di intervento e supervisione.

In particolare, l'Autorità suggerisce di intervenire in tale settore al fine di:

• rimuovere le criticità in termini di circolarità, accessibilità e usabilità delle risorse educative digitali, derivanti, in particolare, dai modelli di licenza adottati dagli editori (one copy-one user), definendo standard minimi comuni e vigilando sulla loro attuazione da parte degli operatori;
• promuovere una più efficace modularità dei libri scolastici trasferendo sul piano digitale le componenti dei libri maggiormente soggette ad aggiornamenti, al fine di limitare l’alternarsi ravvicinato di nuove edizioni, prevenire fenomeni di obsolescenza programmata e rafforzare la sostituibilità dei prodotti;
• promuovere lo sviluppo e l'impiego di risorse digitali aperte ("Open Educational Resources" – OER);
• rivedere le norme che limitano gli sconti sui libri scolastici in quanto pregiudicano i consumatori senza comportare benefici reali;
• riorganizzare e rendere più efficienti gli acquisti pubblici di libri scolastici da parte delle amministrazioni locali per ottenere guadagni di efficienza;
• rivedere il sistema dei tetti di spesa, che ha generato distorsioni e inefficienze nei processi di adozione dei libri scolastici da parte dei collegi-docenti.